Wettelijke eisen en onderwijs dat past bij de school

Onderwijs vormt leerlingen – of je wilt of niet. En dat sociale, maatschappelijke, culturele en persoonsvorming zo oud zijn als de school, behoeft evenmin betoog. In vorming gericht op burgerschap komen veel aspecten daarvan terug. Bevordering van burgerschap is dus geen nieuw gegeven, maar nauw verwant aan sociale en maatschappelijke vorming. Het is op allerlei punten verbonden met de doelen en invulling van sociale, maatschappelijke en persoonsvorming, of valt daarmee samen. Wel relatief nieuw is het belang dat aan burgerschapsvorming wordt gehecht en – als uitdrukking daarvan – het vastleggen van aandacht voor burgerschap als wettelijk taak voor scholen. Naast de opdracht om bijvoorbeeld emotionele, creatieve, sociale en culturele ontwikkeling te stimuleren, zoals vastgelegd in de Wet op het primair onderwijs, wordt sinds 2005 van scholen gevraagd om burgerschap te bevorderen. 

Waarom bevordering van burgerschap?

In de afgelopen decennia leidden maatschappelijke veranderingen, zoals individualisering, diversiteit en meer recent polarisatie (Mattei & Broeks, 2018; Mattei, P., & Broeks, M. (2018). From multiculturalism to civic integration: Citizenship education and integration policies in The Netherlands and England since the 2000s. Ethnicities, 18(1), 23–42. https://doi.org/10.1177/1468796816676845
 OECD, 2010; OECD. (2010). Improving health and social cohesion through education. Organisation for Economic Co-operation and Development Publications.
 Tyler & Iyengar, 2022) Tyler, M., & Iyengar, S. (2022). Learning to dislike your opponents: Political socialization in the era of polarization. American Political Science Review, 117(1).  1–8.

https://doi.org/10.1017/S000305542200048X
 tot zorgen over afnemende maatschappelijke samenhang en een solide, blijvende basis voor de democratische rechtsstaat. In aanzetten tot versterking van democratie en sociale samenhang werd in Nederland, zoals in veel landen, ook naar het onderwijs gekeken. Dat is ook niet zo vreemd: socialisering – waarvan leren samenleven een van de doelen is – is een centrale functie van onderwijs.

Tegen deze achtergrond wordt ook in onderzoek in toenemende mate aandacht aan burgerschapsonderwijs en de uitkomsten daarvan gegeven. De resultaten daarvan leiden al geruime tijd tot zorg over de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs (Daas et al., 2023; Daas, R., Ten Dam, G., Dijkstra, A. B., Karkdijk, E., Naayer, H., Nieuwelink, H., & Van der Veen, I. (2023). Burgerschap in beeld: Burgerschapscompetenties en burgerschapsonderwijs in vergelijkend perspectief. Amsterdam University Press. Burgerschap in beeld: Burgerschapscompetenties en burgerschapsonderwijs in vergelijkend perspectief - de research portal van de Rijksuniversiteit Groningen
 Inspectie van het Onderwijs, 2016; Inspectie van het Onderwijs (2016). Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 

https://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/onderwijsinspectie/documenten/

rapporten/2017/02/07/burgerschap-op-school/Themarapport_burgerschap_

en_maatschappelijke_stage.pdf
 Maslowski et al., 2012). Maslowski, R., Van der Werf, M. P. C., Oonk, G. H., Naayer, H. M., & Isac, M. M. (2012). Burgerschapscompetenties van leerlingen in de onderbouw van het voortgezet onderwijs. Eindrapport van de International Civic and Citizenship Education Study (ICCS) in Nederland. GION, Gronings Instituut voor Onderzoek van Onderwijs, Opvoeding en Ontwikkeling, Rijksuniversiteit Groningen. 

https://research.rug.nl/files/14427415/Burgerschapscompetentiesonderbouw.pdf
 De achterblijvende resultaten en de wens tot borging van de democratische rechtsstaat – die niet kan voortbestaan zonder burgers die democratische waarden onderschrijven – leidden in 2021 tot verduidelijking van de wettelijke opdracht – vanaf dat moment ‘actief burgerschap en sociale cohesie’ genoemd. De aanpassing van de wet sluit onder meer aan bij weinig rooskleurige bevindingen uit (inter)nationaal onderzoek, waarschuwingen van de onderwijsinspectie en adviezen van adviesorganen (Inspectie van het Onderwijs, 2014; Inspectie van het Onderwijs. (2014). De staat van het onderwijs 2012/2013. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. https://archief26.sitearchief.nl/archives/sitearchief/20250726204659/www.onderwijsinspectie.nl/documenten/rapporten/2014/04/14/staat-van-het-onderwijs-2012-2013-kopie
 2016;  Inspectie van het Onderwijs (2016). Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 

https://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/onderwijsinspectie/documenten/

rapporten/2017/02/07/burgerschap-op-school/Themarapport_burgerschap_

en_maatschappelijke_stage.pdf
2020; Inspectie van het Onderwijs (2020). Burgerschapsonderwijs en het omgaan met verschil in morele opvattingen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 

https://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/onderwijsinspectie/documenten/themarapporten/2020/03/13/

burgerschapsonderwijs-en-het-omgaan-met-verschil-in-morele-opvattingen/Themaonderzoek+

burgerschapsonderwijs+en+het+omgaan+met+verschil+in+morele+opvattingen.pdf
 Munniksma et al., 2017; Munniksma, A., Dijkstra, A. B., Van der Veen, I., Ledoux, G., Van de Werfhorst, H. G., & Ten Dam, G. (2017). Burgerschap in het voortgezet onderwijs: Nederland in vergelijkend perspectief. Amsterdam University Press. https://www.scienceguide.nl/wp-content/uploads/2018/02/iccs2016burgerschapnederland.pdf
 Wagenaar et al., 2011;  Wagenaar, H., Van der Schoot, F., & Hemker, B. (2011). Balans Actief burgerschap en sociale integratie. Uitkomsten van de peiling in 2009. Cito. 

https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2011D63341
Onderwijsraad, 2021). Onderwijsraad. (2021). Grenzen stellen, ruimte laten. Onderwijsraad. 

https://www.onderwijsraad.nl/documenten/2021/10/05/grenzen-stellen-ruimte-laten

Veel ruimte bij de invulling van burgerschapsonderwijs

De wettelijke opdracht biedt scholen veel ruimte bij de invulling van burgerschapsonderwijs. De uitwerking die de overheid aan deze opdracht geeft, komt neer op een inspanning die van scholen wordt gevraagd: bevordering van burgerschap betekent volgens de wet dat een school, kort gezegd, de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en de maatschappelijke en sociale competenties die daarvoor nodig zijn, bevordert. Concreet vraagt de wet dus dat een school stimuleert dat leerlingen zich democratische waarden eigen maken en sociale en maatschappelijke competenties opdoen.

De invulling van de wettelijke burgerschapstaak is voor het overige grotendeels open, en laat scholen ruimte om deze in te richten op een manier die past bij de school. Dat de wettelijke eisen terughoudend zijn, is een keuze die past bij een vrije, democratische samenleving. Waar de verhouding tussen vrijheid en voorschrift bij definitie onderwerp van discussie is, blijkt ook het verplichtend karakter van de burgerschapstaak ná invoering van de wet – die met brede politieke steun tot stand kwam – nog altijd onderwerp van debat. Toch kan met enig recht worden gesteld dat de wet terughoudend is waar het gaat om de inhoudelijke invulling van burgerschap. Er is vooral sprake van eisen aan de onderwijskundige kwaliteit en stelt de wet daarnaast een ondergrens met betrekking tot waarden. Die ondergrens – de ‘basiswaarden van de democratische rechtsstaat’ – omvatten bovendien geen uitgesproken inhoudelijk, levensbeschouwelijk of politiek perspectief, maar kunnen opgevat worden als algemene en breed onderschreven waarden die als noodzakelijk worden gezien voor het vreedzame samenleven van burgers in een pluriforme, democratische samenleving.

Dat scholen veel ruimte hebben, volgt ook uit het beginsel van onderwijsvrijheid, waarbij de autonomie van scholen alleen begrensd wordt voor zover een evident maatschappelijk belang dat nodig maakt. Bovendien vraagt ‘goed’ burgerschapsonderwijs ruimte: er bestaat niet één ‘beste’ invulling van burgerschapsonderwijs die voor alle situaties kan worden vastgelegd. Effectief burgerschapsonderwijs is onderwijs dat relevant en concreet is, in aansluiting bij wat burgerschap in de leefwereld van leerlingen betekent. Bevordering van burgerschap zal dus aansluiten bij de (steeds veranderende) actualiteit en context waarin leerlingen opgroeien. Daarbij kan het gaan om ‘grote’ onderwerpen, zoals beslissingen over maatschappelijke kwesties (bijvoorbeeld het omgaan met klimaatverandering) en ‘kleine’ thema’s, zoals de onderlinge omgang tussen leerlingen (bijvoorbeeld het buitensluiten van een klasgenoot). De vormgeving van burgerschapsonderwijs zal ook vaak in samenspraak met leerlingen, ouders en de omgeving van de school invulling krijgen. Evenzo is ruimte nodig om de visie van de school op vorming en levensvragen tot uitdrukking te brengen. Er is dus niet één vaste uitwerking van burgerschap – ‘goed’ burgerschap, inclusief de vertaling daarvan naar leerdoelen, inhoud en aanpak, vraagt ruimte voor scholen.

Wettelijke eisen

De wettelijke opdracht omvat drie categorieën voorschriften, die gaan over onderwijskundige kenmerken, inhoud en schoolklimaat:

Onderwijskundige kenmerken

De onderwijskundige eisen uit de wet vragen dat de bevordering van burgerschap doelgericht, samenhangend en herkenbaar is. Doelgericht betekent dat de school “concreet formuleert wat leerlingen zullen leren”. Bij samenhangend gaat het om een "over de leerjaren heen samenhangend programma” met “activiteiten gekoppeld aan heldere leerdoelen”, waarbij “stapsgewijs wordt toegewerkt naar realisering van de leerdoelen”. Herkenbaar vraagt dat die leerdoelen en het voor realisering daarvan geplande programma “in het onderwijs in praktijk tot uitdrukking komen”.

Heldere, concrete leerdoelen zijn nodig om te kunnen vaststellen of burgerschapscompetenties van leerlingen op het gewenste niveau zijn. Naast inhoudelijke overwegingen die pleiten voor inzicht in de resultaten, gelden ook wettelijke eisen. Zo wordt van scholen verwacht dat zij de opbrengsten evalueren en daarover verantwoording afleggen. Behalve verantwoording, worden afstemming op de leerbehoefte van leerlingen en onderwijsverbetering genoemd als redenen voor “het regelmatig monitoren van de ontwikkeling van burgerschapscompetenties”. Daarbij wordt van scholen gevraagd om, ook in verband met de eis tot verantwoording, deze aspecten in schoolplan en schoolgids zichtbaar te maken.

Een en ander laat nogmaals zien dat scholen veel ruimte hebben bij het bepalen van de invulling die ze aan bevordering van burgerschap willen geven. Het voorgaande illustreert dat het hier om, vanuit de inhoud gezien, ‘lege’ eisen gaat. Van belang is dát een school werkt met leerdoelen en een aanbod dat samenhangt, het geplande onderwijs in de praktijk brengt, en inzicht heeft in de resultaten en verantwoording aflegt. Hóe dat wordt ingevuld-- dat wil zeggen welke invulling die doelen en aanbod krijgen, en hoe inzicht in resultaten en verantwoording wordt gegeven – is aan de school.

Inhoud

Voor wat betreft de eisen die aan de inhoud gesteld worden moet burgerschapsonderwijs zich richten op bevordering van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. De overheid verwijst daarmee naar “algemene, essentiële en breed gedragen waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd”. Deze “vormen de kern van het burgerschapsonderwijs”, hebben betrekking op “vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit” en zijn concreet uitgewerkt: “Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan (actieve) bevordering van autonomie, vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, verdraagzaamheid, begrip voor anderen, verantwoordelijkheidsbesef, het afwijzen van onverdraagzaamheid Het afwijzen van onverdraagzaamheid: Onverdraagzaamheid (ook wel intolerantie genoemd) is het tegenovergestelde van tolerantie. Het betekent dat je vindt dat andere mensen of groepen, dingen waar jij het niet mee eens bent, niet zouden mogen denken of doen; en dat je het niet nodig vindt dat ieder de ruimte krijgt om zo’n mening of zulk gedrag te hebben.
 en het afwijzen van discriminatie. Het afwijzen van discriminatie: Discriminatie betekent dat mensen of groepen bij anderen achtergesteld worden, of dat je vindt dat er voor mensen met andere denkbeelden of gebruiken niet zoveel ruimte hoeft te zijn, of dat die denkbeelden of gebruiken misschien zelfs verboden moeten worden.
 Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan school moet voldoen. Hoewel de wet ook “het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden” vraagt, valt dit in de schoolpraktijk doorgaans samen met bevordering van basiswaarden, zodat met aandacht voor bevordering van basiswaarden ook dit onderdeel wordt gerealiseerd.
 Wat daaronder moet worden verstaan is eveneens vastgelegd.

Naast basiswaarden vraagt de wet ook aandacht voor bevordering van sociale en maatschappelijke competenties. Die kunnen door de school worden ingevuld, hoewel daarbij rekening gehouden moet worden met de kerndoelen, waarvan een aantal betrekking heeft op sociale en maatschappelijke competenties.

Basiswaarden en kerndoelen vormen de centrale inhoudelijke voorschriften voor bevordering van burgerschap en, voor wat betreft basiswaarden, de kern van de wet. Het gaat daarbij om minimale eisen: scholen zullen burgerschap vaak breder invullen en de wet biedt die ruimte. Dat geldt ook voor de inkleuring van basiswaarden: hoewel het onderwijs daarmee niet in strijd mag zijn (bijvoorbeeld: het onderwijs mag leerlingen niet aanzetten tot onverdraagzaamheid ten opzichte van bepaalde groepen in de samenleving) kunnen scholen zelf bepalen welke uitwerking ze daaraan geven (bijvoorbeeld: benadrukken dat alle opvattingen even waardevol zijn, of de waarde van de eigen overtuiging centraal stellen in combinatie met een respectvolle opstelling naar andere visies), kunnen ze basiswaarden verbinden met de eigen levensbeschouwelijke visie (bijvoorbeeld: de verbinding van het belang van verdraagzaamheid met daarop gerichte godsdienstige beginselen) of andere waarden toevoegen. Ook bij bevordering van basiswaarden gaat het om een inspanning: of leerlingen zich die daadwerkelijk eigen maken overstijgt het vermogen van de school. Ook opvattingen van leerlingen die in strijd zijn met basiswaarden vallen de school niet te verwijten. Wel vraagt de burgerschapsopdracht scholen daarop te reageren en eventuele risico’s, ook in de omgeving waarin leerlingen opgroeien, te onderkennen en deze te betrekken bij de inrichting van het onderwijs.

Schoolklimaat

De burgerschapswet uit 2021 vraagt ten slotte een schoolklimaat dat in overeenstemming is met basiswaarden. Zo’n klimaat is zichtbaar in het gedrag van het personeel van de school, door te “functioneren als rolmodel” en te handelen “in overeenstemming met deze waarden”. Onderdeel daarvan is dat de school ernaar streeft 'een oefenplaats' te zijn “waar leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met deze waarden”. Hoe de school dat wil doen, bepaalt ze zelf. Ook hier geldt dat het vooral gaat om eisen aan het onderwijskundig proces: bevordering basiswaarden moet, behalve als onderwijsinhoud, ook worden voorgeleefd en door leerlingen geoefend kunnen worden. Bij dat laatste gaat het er ook om dat de school ernaar streeft dat leerlingen “handelen naar deze basiswaarden op school” en ervoor zorgen dat iedereen “zich veilig en geaccepteerd” voelt. Voor burgerschapsonderwijs geldt dus: niet alleen zeggen, ook doen. Het schoolklimaat – dat, zoals we uit onderzoek weten, bijdraagt aan burgerschap – vraagt dus ook vanwege wettelijke eisen aandacht. Dat betekent dat er ook een relatie bestaat met het veiligheidsbeleid van de school: uitingen van leerlingen in strijd met basiswaarden (zoals onverdraagzaamheid) zijn niet alleen ongewenst, maar kunnen ook de sociale veiligheid van anderen aantasten. Bij dat alles moet worden bedacht dat onderwijs en vorming niet losstaan van verkennen, ontdekken en experimenteren, en het opzoeken (en overschrijden) van grenzen. Vorming krijgt mede vorm in een bredere pedagogisch benadering, met ruimte voor ontwikkeling, groei en fouten. Aandacht voor strijdigheid met basiswaarden valt dus niet samen met lik-op-stuk-aanpakken en is geen ‘instant’ leerdoel, maar zal vaak een doordachte aanpak vragen.

Invulling door de school

Een school kan de burgerschapsopdracht dus naar eigen inzicht invullen, zolang de hiervoor genoemde minimaal voorgeschreven inhoud en onderwijskundige kenmerken zichtbaar zijn. Dat betekent dus dat scholen grotendeels zelf kunnen bepalen welke invulling ze aan burgerschap geven, hoe dat verbonden is met de levensbeschouwelijke uitgangspunten van de school, zelf de leerdoelen kunnen kiezen, en de inhoud, aanpak en lessen kunnen bepalen, ook in samenhang met de pedagogische en didactische keuzes die de school maakt. Dat geldt ook voor het schoolklimaat: de school kan het schoolklimaat naar eigen inzicht vormgeven, zolang daarin bevordering van basiswaarden zichtbaar is.

Zo kunnen scholen ook bepalen waar en wanneer burgerschap aan de orde komt. Het kan bijvoorbeeld gaan om een lessenreeks, projecten en excursies, of om verbindingen met bestaande vakken. Een integrale aanpak, waarin bevordering van burgerschap wordt verbonden met andere lesinhouden (bijvoorbeeld lezen) en de pedagogische aanpak van de school, biedt echter veel voordelen. Zo’n voordeel is bijvoorbeeld dat bevordering van burgerschap ’meekomt’ in het gehele curriculum. Dat laat opnieuw het belang zien van een samenhangende aanpak en concrete leerdoelen: een geïntegreerd programma vraagt afstemming tussen leerjaren, domeinen en leraren, en sluit aan bij het pedagogisch en didactisch handelen.

Wat willen we als school?

De praktijk laat vooralsnog overigens zien dat veel scholen het ingewikkeld vinden een visie op burgerschap te concretiseren en die te vertalen naar concrete leerdoelen, en die doelen gericht te verbinden met lesstof en aanpakken (Inspectie van het Onderwijs, 2022; Inspectie van het Onderwijs (2016). Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. '
https://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/onderwijsinspectie/documenten/rapporten/2017/02/07/burgerschap-op-school/Themarapport_burgerschap_en_maatschappelijke_stage.pdf
 2023). Inspectie van het Onderwijs. (2023). Peil.Burgerschap einde speciaal (basis)onderwijs 2020-2021. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. https://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/onderwijsinspectie/documenten/rapporten/2023/04/19/peil-burgerschap-einde-speciaal-basisonderwijs-en-speciaal-onderwijs-2020-2021/Rapport+Peil+Burgerschap+einde+speciaal+%28basis%29onderwijs+2020-2021.pdf
 Hoewel vaak van allerlei activiteiten sprake is, zijn die doorgaans niet aan concrete leerdoelen gekoppeld en krijgt de vraag of leerdoelen worden bereikt evenmin veel aandacht. Dat betekent dat belangrijke voorwaarden voor goed onderwijs – welke leerdoelen streven we na, hoe willen we die bereiken en weten we of dat is gelukt? – ontbreken (Hoek, 2023). Hoek, L. (2023). Output-driven citizenship education: A focus on learning outcomes to improve the quality of citizenship education. University of Amsterdam. 

https://dare.uva.nl/search?identifier=7cddf735-038e-4186-bc35-28bf94ce1c58
 Dit is een vruchtbaar startpunt voor scholen die hun burgerschapsonderwijs willen ontwikkelen of de kwaliteit daarvan beoordelen.

Hoe kan een school bepalen hoe ze haar burgerschapsonderwijs wil invullen? Die vraag kan op verschillen manieren worden beantwoord, en er zijn allerlei hulpmiddelen die scholen daarbij kunnen helpen, zoals het ‘spoorboekje’ en de checklist in Negen IJkpunten voor goed burgerschapsonderwijs. Vaak blijkt inzicht in de resultaten of aandacht voor concrete leerdoelen een goede eerste stap. Daarbij is het verstandig aan te sluiten bij de visie van de school op onderwijs en leren, en mens en wereld. Vanuit die visie kan de school bepalen over welke kennis, houdingen en vaardigheden leerlingen bij het verlaten van de school zouden moeten beschikken. Ook is van belang wat de leerling nodig heeft om in de samenleving te kunnen meedoen en het leven zelfstandig en naar eigen inzicht te kunnen vormgeven. Dat maakt ook de achtergrond en leefwereld van de leerling van belang: wat is nodig om, gegeven die situatie, de leerdoelen die de school gekozen heeft te kunnen realiseren?

Zoals gezegd zijn sociale en maatschappelijke vorming allerminst nieuw. Op de meeste scholen is er al het nodige, ook als daarvoor de aanduiding ‘burgerschap’ niet wordt gebruikt. Dat biedt een goed vertrekpunt voor de formulering van leerdoelen. Een inventarisatie van bijvoorbeeld de leerstof of activiteiten uit de afgelopen maanden die (direct of zijdelings) zijn te linken aan burgerschap, kan een nuttig hulpmiddel zijn voor beantwoording van de vraag wat de school klaarblijkelijk onder burgerschap verstaat, wat de (al dan niet geëxpliciteerde) leerdoelen zijn die in de praktijk worden nagestreefd, én voor het antwoord op de vraag of dat is wat de school wenselijk en voldoende vindt.

Met formulering van concrete leerdoelen wordt de belangrijkste stap gezet. Op basis daarvan kan vervolgens de bijbehorende leerstof worden gekozen, en de verdeling daarvan over leergebieden en tijdvakken. Ook geven de leerdoelen aan welke informatie nodig is om te kunnen beoordelen of de school deze heeft bereikt, wat de volgende stap moet zijn, en of de school tevreden is over de kwaliteit van het gegeven onderwijs.

Lees ook
Themapagina over leerdoelen, leerresultaten en opbrengstgericht werken

Hier wordt uitgewerkt hoe leerdoelen en inzicht in resultaten onmisbaar zijn voor bewaking van de kwaliteit en ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs van een school.

Onderwijsprofessionals hebben bijgedragen aan dit artikel door vanuit de praktijk mee te denken bij de afbakening van het thema en door feedback te geven op de tekst. Lees meer over de kwaliteitscriteria.